Soft law

Bei der Umsetzung ihrer „Mitteilung zu einer europäischen Agenda in Zeichen der Globalisierung“ setzt die Europäische Kommission „auf eine solide Partnerschaft aller Betroffenen“ und strebt einen „strukturierten (kulturpolitischen) Dialog mit dem Sektor (an), der den Rahmen für den regelmäßigen Austausch von Standpunkten und vorbildlichen Verfahren, Beiträgen zum politischen Gestaltungsprozess, Follow-up und Bewertung“ bieten soll. Die Beteiligung der Stakeholder im Kulturbereich (Mitgliedsstaaten ebenso wie Berufsverbände, kulturelle Einrichtungen, Nichtregierungsorganisationen, europäische Netze, Stiftungen usw.) soll sich im Rahmen der „offenen Methode der Koordination“ (OMK) vollziehen. Dahinter verbirgt sich eine nicht unumstrittene „Form der Koordinierung der einzelstaatlichen Politik, bei der die Mitgliedstaaten, auf eigene Initiative oder auf Initiative der Kommission, in einem bestimmten Bereich unter Beachtung der nationalen und regionalen Unterschiede gemeinsame Ziele und Indikatoren festlegen“, so eine offizielle Umschreibung. Ihre wesentlichen Merkmale kann man w.f. zusammenfassen:

·  Die OMK setzt auf die freiwillige Kooperation der EU-Mitgliedsstaaten. Angestrebt wird keine „Harmonisierung“, sondern die Herstellung vergleichbarer Strukturen bei Wahrung der nationalen Souveränitäten.

·  Sie will den Austausch bewährter nationaler Verfahren und Praktiken im Rahmen der EU fördern. Dazu vereinbaren die beteiligten Staaten gemeinsame Ziele und Leitlinien für den jeweiligen Politikbereich. Wie der einzelne Mitgliedsstaat den Aktionsplan umsetzt, bleibt ihm überlassen.

·  Die Umsetzung soll grundsätzlich prozessual erfolgen, dabei werden kurz-, mittel- und langfristige Perspektiven formuliert. Das Europäische Parlament soll einbezogen sein, die EU-Kommission die Fortschritte überprüfen und alle zwei Jahre entsprechende Berichte anfertigen. Änderungen der ursprünglichen Strategie sind möglich.

· Während dieses Prozesses soll den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit zum Vergleich der von ihnen jeweils erreichten Fortschritte mit denen anderer Staaten gegeben werden (Benchmarking).

Geschichte der OMK

Einen ersten Höhepunkt erreichte die Karriere der OMK im Jahr 2000. Auf dem Europäischen Rat in Lissabon im Juni dieses Jahres erhielt sie endgültig den offiziellen Segen des höchsten europäischen Gremiums. Vorgeschlagen und angewandt hatte die EU-Kommission diese Methode allerdings schon Anfang der 1990er Jahre in Zusammenhang mit ihren Bemühungen um eine Wirtschaftspolitik, die einen Beitrag zur Lösung der damaligen Krise mit hohen Arbeitslosenzahlen leisten und Europa auf Dauer „Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ bringen sollte. Da zu diesem Zeitpunkt im Bereich der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik keine verbindlichen Regelungen zur Zusammenarbeit in der Europäischen Union existierten, schlug die Kommission einen Abstimmungsprozess der operativen Politik in Etappen vor, der schließlich in einem „Vertrauenspakt“ zur Europäischen Beschäftigungsstrategie mündete.

Auch in Zusammenhang mit dem in Dezember 2000 ausgehandelten Vertrag von Nizza  und dem damit zusammenhängenden Thema des „europäischen Regierens“ wird die OMK von der Kommission aufgeführt. Bei grundsätzlichen Überlegungen, „wie die Kluft zwischen der Union und ihren Bürgern zu überbrücken“ ist, benennt sie u.a. zwei „große Aufgaben“, die die Gemeinschaft in der nächsten Zeit „dringend“ bewältigen muss: dazu gehört neben einer „umfassenden Debatte über die Zukunft Europas“ vor allem die „Anpassung ihrer Governance im Rahmen der derzeitigen Verträge“ und die Entwicklung von „Grundsätzen des guten Regierens“. Ihre in einem Weißbuch zusammengefassten Vorschläge orientieren sich an „fünf Grundsätzen: Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz“ , mit denen die übergreifenden Prinzipien Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität gestärkt werden sollen. Zugleich kritisiert sie die legislative Praxis des Rates, der Mitgliedsstaaten und des Europäischen Parlaments: „Politiken und Rechtsvorschriften der Europäischen Union werden zunehmend komplizierter. Die geringe Bereitschaft des Rates und des Europäischen Parlaments, der Kommission mehr Spielraum für Durchführungsmaßnahmen zu belassen, führt dazu, dass die Rechtsvorschriften mit unnötigen Details überfrachtet werden. In Rechtssystemen der Mitgliedsstaaten würden solche Einzelheiten nicht durch Gesetze, die vom Parlament verabschiedet werden, sondern in Durchführungsbestimmungen geregelt.“ Hier liege auch einer der Gründe der nur schleppenden Umsetzung von EU-Richtlinien in nationales Recht, so die Kommission. Um eine „bessere Rechtssetzung“ zu gewährleisten, sollen deshalb verstärkt verschiedene Politikinstrumente zur Anwendung kommen: Verordnungen, Rahmenrichtlinien, Leitlinien und Empfehlungen. Zugleich sollen sich die „primärrechtlichen Vorschriften auf das Wesentliche beschränken und einen breiten Raum für ergänzende Durchführungsvorschriften lassen“. Die „offene Koordinierungsmethode (soll dabei) fallweise angewandt“ werden und in bestimmten Politikfeldern „neben dem programmbezogenen und dem legislativen Konzept“ stehen: „In anderen Bereichen, in denen wenig Spielraum für legislative Lösungen besteht, bringt sie einen europäischen Zusatznutzen, beispielsweise bei der Festlegung künftiger Ziele für die Bildungssysteme der Mitgliedsstaaten.“ In diese Prozesse soll das Europäische Parlament ausdrücklich mit einbezogen werden. Seit 2000 wurde die OMK u.a. bei der Erarbeitung von Programmen zur Informationsgesellschaft und der Forschungs- und Bildungspolitik (Bologna-Prozess), im Rahmen der Beschäftigungs-, Migrations-, Gesundheits-, Jugend- und Sozialpolitik eingesetzt und hat dabei an Bedeutung und Breite gewonnen. Neben den Mitgliedsstaaten gehören zu ihren Ansprechpartnern inzwischen auch Vertreter der Zivilgesellschaft, von Verbänden und anderen Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs).

Kritik an der OMK

Während sich aus der Sicht der Kommission die Methode bewährt hat, ist ihre Anwendung aus dem Kreis der Mitgliedsstaaten wie des Europäischen Parlaments wiederholt kritisiert worden. Um nur einige typische Beispiele zu nennen: Bayern hat sich - ebenso wie der Bundesrat – schon kurz nach dem Lissabon-Gipfel gegen die OMK und die aus ihrer Sicht damit verbundene „europäische Zentralisierung“ gewandt. Im wesentlichen wurden damals folgende Argumente vorgetragen, die seitdem vielfältig variiert werden: die OMK sei „demokratisch bedenklich“, weil sie eine Politik „unabhängig von der vertraglichen Kompetenzordnung“ ermögliche. Sie konterkariere „alle Bemühungen um eine klare Abgrenzung der EU-Kompetenzen“ und unterlaufe „präzise Zuständigkeitsregelungen“ wie das Subsidiaritätsprinzip. Sie sei „als Ausdruck zentralistischer Planungsgläubigkeit häufig auch ordnungspolitisch zweifelhaft“, schränke den „Wettbewerb der Politiken“ um „neue Wege zur Problemlösung“ ein und befördere außerdem die Bürokratie. Wenn überhaupt, komme die OMK „nur im Rahmen bestehender EU-Kompetenzen in Betracht“.

Erst im Juni 2007 hat der Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments die OMK als „rechtstaatlich bedenklich“ eingestuft. In diesem Zusammenhang wandte er sich auch grundsätzlich gegen den zunehmenden Rückgriff der Kommission auf sog. „weiche Rechtsinstrumente“ – darunter fallen u.a. ihre Mitteilungen etwa in Form von Grün- oder Weißbüchern, Selbstregulierungen und technischen Durchführungsbestimmungen. Zwar sei der Gebrauch dieses soft law „anerkannte Praxis“, so der Ausschuss, doch dürfe es nur „zur Vereinfachung und Klarstellung bereits existierender Rechtsnormen beitragen“ und „nicht zu einer unzulässigen Rechtsfortbildung unter Umgehung des Parlaments und des Rats als Gesetzgeber und des Europäischen Gerichtshofs führen“ . Entscheidend sei eine klare Grenzziehung zwischen soft law und dem eigentlichen EU-Recht – letzteres fällt unter die Rubrik des hard law. Das Zusammenspiel dieser beiden Rechtsarten ist ein vieldiskutiertes grundsätzliches Problem in allen Politikfeldern und der Wissenschaft. Die eingeforderte Grenzziehung zwischen beiden Bereichen fällt allerdings auch im Einzelfall nicht immer leicht, zumal soft law seine Existenz oft erst den Defiziten von hard law in der politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Praxis verdankt.

Europäisierung und Recht

Gemeinhin wird diese Zweiteilung des Rechtssystems als ein Ergebnis der fortschreitenden Europäisierung, bzw. der Globalisierung beschrieben. Im internationalen Kontext fehlt es im Gegensatz zu den Nationalstaaten an übersichtlichen und einigermaßen einheitlichen wie verbindlichen und durchsetzbaren Regelungen. Die Schaffung eines internationalen hard law ist häufig nur über komplizierte, langwierige und wenig flexibel Verfahren möglich. Diesem starren Gesetzesrahmen steht ein zunehmender Bedarf an schnellen, unkomplizierteren, eher dialog-orientierten und variierbaren Lösungen vor allem im Wirtschaftsleben gegenüber. Deshalb hat sich schon seit längerem in fast allen Rechtsgebieten, zunächst im internationalen, dann auch im nationalen Rahmen eine Praxis des soft law herausgebildet: die einvernehmliche Festlegung von Regeln, denen nicht die Verbindlichkeit eines regulären Gesetzes anhaftet, die aber trotzdem allgemein akzeptiert werden. Die Bandbreite solcher „Vorschriften“ reicht von Selbstverpflichtungen etwa im Rahmen der Corporate governance über die Beteiligung von Vertretern der Zivilgesellschaft bei offiziellen Verhandlungen und Hearings bis hin zu einer Vereinheitlichung von Teilen des Zivilrechts. Einschlägige Untersuchungen sprechen bei letzterem bereits von einer Europäisierung durch nichtlegislatorische privatrechtliche Regelungssysteme. Auf dem kulturpolitischen Feld wurde etwa im nationalen Kontext eine „Kulturpolitik in der Bürgergesellschaft“ und damit verbunden die Abkehr von traditionellen Konfliktmustern gefordert. Kooperatives statt konfrontatives Verhalten sei gefragt, verhandeln statt verordnen müsse das Verhältnis zwischen Bürgern und Staat bestimmen, Sponsoring und Mäzenatentum seien zwar Teil, aber nicht das alleinige Merkmal einer „entstaatlichten“ Kultur. Man kann diese vielfältige neue glokale  Dialogkultur insgesamt auch als Versuch interpretieren, systemfremde Argumente und Personengruppen in den hermetischen Diskurs der Politischen Klasse einzuführen und ihn so wieder zur Gesellschaft zu öffnen. Damit sind sowohl Grauzonen des alltäglichen politischen Betriebs angesprochen wie von Fall zu Fall sensible Bereiche berührt, in denen es trotz der politischen Notwendigkeit einer Rechtsfortbildung „wenig Spielraum für legislative Lösungen“ (EU-Kommission) gibt. In der Vergangenheit waren in der Europäischen Gemeinschaft so unterschiedliche Bereiche wie die Beschäftigungs- und die Bildungspolitik Gegenstand dieses Vorgehens. Für die Kulturpolitik scheint sich jetzt ein ähnlicher Prozess abzuzeichnen.

Solche Bemühungen gehen natürlich nicht ohne Auseinandersetzungen und Veränderungen des jeweiligen institutionellen Machtgefüges ab. Dabei scheint die grundsätzliche Berechtigung von soft law und der OMK im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft zwar weitgehend anerkannt zu sein, gestritten wird eher um die Form ihrer Anwendung und die Prinzipien, die dabei zu beachten sind - etwa die Notwendigkeit, die Vorgänge nachvollziehbar und transparent zu gestalten. Hier gibt es ein nicht geringes Verbesserungspotential. So weigert sich etwa die Kommission bisher, Lobbyisten in ihren Dokumenten namentlich zu erwähnen, wenn sie an der Erarbeitung wie auch immer beteiligt waren, wie auch der Europäische Bürgerbeauftragte moniert hat. Kritische Punkte der gängigen Praxis der OMK steuert auch eine Evaluation ihrer Anwendung in der europäischen Jugendpolitik bei. Die Studie moniert, der Diskussionsprozess sei weitgehend von den Mitgliedsstaaten dominiert, Vertreter von Verbänden und NGOs hätten kaum Chancen zur Teilhabe. Es herrsche keine ausreichende Transparenz, dadurch kämen Zweifel am demokratischen Charakter des Prozesses auf. Zudem seien auch offizielle Dokumente für nicht-staatliche Stellen nur schwer zugänglich, die Frage der Kontinuität der Teilnahme sei ebenfalls ungeklärt. Wie weit diese und andere Argumente tragen, wenn es um eine europäische Kulturpolitik geht, wird die Zukunft zeigen. Positiv formuliert kann die OMK hier einen breiten Diskurs eröffnen, in dessen Verlauf die Möglichkeit einer europäischen öffentlichen Streitkultur sichtbar werden kann, Positionen deutlicher und Ziele benannt werden, die auch jenseits des bestehenden legislativen Rahmens und der entsprechenden Förderstrukturen liegen.

Die „Mitteilung zu einer europäischen Agenda in Zeichen der Globalisierung“ der Europäischen Kommission finden Sie hier

Das Weissbuch „Europäisches Regieren“ steht hier

Kritik an der Offenen Methode der Koordinierung:

Bundesland Bayern  hier

Binnenmarktausschuß des Europäischen Parlaments 2007 hier

Eine Studie zur Evaluation der OMK im Bereich der Jugendpolitik hier