Die Zukunft der europäischen Stadt und die Europäische Union

Mit dem Thema "Stadt" beschäftigt sich der Kulturpolitische Bundeskongress u.a. in den Foren 1 und 2. Folkert Kiepe analysiert aktuelle Stadtprobleme in fünf Thesen.

Erstens. Städte gibt es seit etwa 7000 Jahren, die besondere Form der Europäischen Stadt erst seit rund 1000 Jahren. Ob diese spezifische Ausprägung des Urbanen als selbst verwaltete und damit teilautonome Bürgergesellschaft weiter bestehen wird oder angesichts der Veränderungen in den sozialen, räumlichen und staatlichen Strukturen sowie der ökonomischen Auswirkungen von europäischem Binnenmarkt und Globalisierung keine Zukunft mehr hat, ist umstritten. Wer in dieser Auseinandersetzung Position beziehen will, muss zuerst klären, was unter dem Begriff der „Europäischen Stadt“ verstanden werden soll.

Zweitens. Sicher ist, dass Max Webers Definition der Europäischen Stadt (Markt, freie Stadtbürgergesell-schaft, Selbstverwaltung, eigene Gerichtsbarkeit und militärische Befestigung) heute nicht mehr trägt. Sie taugte zwar als Definition für die europäische Stadt als Keimzelle der westlichen Moderne. Nach den Zeiten der Hanse haben aber Nationalstaaten und Ökonomie die Rahmenbedingungen für die Städte und ihre Selbstverwaltung stark verändert. So werden Rechtssprechung und Aufgaben der äußeren und inneren Sicherheit längst nicht mehr von autonomen Städten, sondern vom Staat wahrgenommen. Eine tragfähige Umschreibung der europäischen Stadt liefert uns dagegen Walter Siebel. Er nennt 5 Charakteristika: 1. Die Europäische Stadt ist der Ort der Emanzipationsgeschichte der europäischen Gesellschaft; die Geschichte der Stadt ist im Stadtbild präsent. 2. Die Europäische Stadt ist Differenz: Klimatisch, geographisch, geschichtlich, nach Größe und Gestalt sowie einem engen Mit- und Nebeneinander von Arbeiten, Wohnen, Handel, Freizeit, Verkehr, von Arm und Reich, Alt und Jung, Eingesessenen und Fremden. 3. Die Europäische Stadt ist als kompakte, gemischte Stadt Ort der urbanen Lebensweise, gekennzeichnet durch Öffentlichkeit und marktförmige soziale Beziehungen. 4. Die Europäische Stadt ist Produkt bewusster Planung; sie plant und kontrolliert als politisches Subjekt ihre räumliche Struktur. 5. Die Europäische Stadt ist ein selbstverwaltetes Gemeinwesen, das für seine Bürgerinnen und Bürger die Leistungen der kommunalen Daseinsvorsorge organisiert bzw. erbringt und sich hierzu auch wirtschaftlich betätigt; ihre technische, soziale und kulturelle Infrastruktur ist für alle öffentlich zugänglich.

Drittens. Die so definierte Europäische Stadt ist stark gefährdet und zwar aus folgenden Gründen:

Ökonomisierung der Verwaltung = Vor dem Hintergrund der Globalisierung will die Europäische Union in ihrem Gebiet einen starken Wirtschaftsraum ohne Binnengrenzen schaffen und dazu alle „Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedsstaaten“ beseitigen (Artikel 2 EUV, Artikel 3 Absatz 1 c EGV). Als „Hemmnisse“ versteht die EU-Kommission auch Form und Durchführung zentraler Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge – beispielsweise in der Kultur, beim ÖPNV, bei der Wasser-, Strom- und Gasversorgung, der Abfallentsorgung und dem Sparkassenwesen. In der Folge werden die kommunalen Stadtwerke aufgrund marktwirtschaftlicher Wettbewerbsvorgaben der Kommission von privaten Akteuren verdrängt.

Fragmentierung des politischen Steuerungssystems = Mit der Privatisierung öffentlicher Aufgaben und der Ökonomisierung der Verwaltung ist immer ein Verlust an Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten für die Gemeinden verbunden. Die demokratisch legitimierten Räte haben einen deutlich geringeren Einfluss auf die entsprechenden Politikfelder; die Möglichkeiten schrumpfen, eine einheitliche Stadtpolitik gegenüber den Verselbständigungstendenzen der städtischen Gesellschaften durchzusetzen. Leistungsfähige Steuerungseinheiten zur Begleitung einer dezentralisierten Aufgabenerfüllung fehlen meist. Die in den funktional zusammengewachsenen städtischen Verdichtungsräumen entstehende Vielzahl fachlich sektoraler Zweckverbände in wichtigen Infrastrukturbereichen führen zusätzlich zu einer Entmachtung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgremien; eine Koordinierung der Fachpolitiken der Zweckverbände gelingt nicht.

Strukturelle Schieflage der Kommunalfinanzen = Die über Jahre vom Staat praktizierte Verlagerung und Zuweisung von Aufgaben auf die Gemeinden ohne finanziellen Ausgleich sowie die Einnahmeausfälle infolge der von den Städten und Gemeinden mit zu tragenden Steuerreform haben die Städte in eine extreme strukturelle finanzielle Schieflage getrieben. Die Versuche der Städte zur Haushaltskonsolidierung haben tiefe Einschnitte insbesondere in die Leistungen kommunaler Daseinsvorsorge zur Folge, vor allem im freiwilligen Leistungsbereich, bei Kultur und Bildung, im Personalbestand und bei den Investitionen (diese liegen inzwischen ca. 45 % unter dem Niveau von 1992).

Unzureichende Steuerung der Suburbanisierung, Vernachlässigung der städtischen Zentren = Das Leitbild der kompakten Stadt mit Nutzungsmischung und kurzen Wegen wird durch die Siedlungspolitik der letzten Jahrzehnte immer mehr in Frage gestellt. Seit den siebziger Jahren haben viele Städte zunächst das Wohnen an die Peripherie verloren, dann das Arbeiten ausgelagert. Zur Zeit scheinen sie auch die noch verbliebene Funktion von Handel und Einkaufen aufzugeben. Angesichts von Größenordnung und Umsatz nicht integrierter Einkaufszentren erhält die historische Stadtmitte mehr den Charakter eines schönen Schaufensters; gekauft wird im Umland. Raumordnung und Stadtentwicklungsplanung haben Suburbanisierung, Zersiedlung und Flächenverbrauch bislang nicht aufhalten können, sodass von einigen die Europäische Stadt sogar als Leitbild in Frage gestellt bzw. aufgegeben worden ist, so z. B. von Thomas Sieverts in seinem Buch „Zwischenstadt“. Die Suburbanisierung durch neue Wohngebiete, Gewerbeflächen, Einkaufszentren, Factory-Outlet-Center und Freizeitparks auf der „grünen Wiese“ macht auch ein Dilemma der Architektur deutlich: Städtebau und Architektur ist es bisher nicht ausreichend gelungen, dem suburbanen Wohntyp „Eigenheim mit Garten“ und dem innerstädtischen Wohntyp „mehrgeschossiger Blockbau“ attraktive Wohntypen zum ruhigen, familien- und kindergerechten Wohnen in den städtischen Zentren entgegen zu setzen.

Verwaltungsstrukturreformen zu Lasten der Gemeindeebene = Vor dem Hintergrund der aktuellen Debatten über Verwaltungsstrukturreformen in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland gewinnen Überlegungen noch mehr an Bedeutung, staatliche Regelungen zu reduzieren und/oder zu vereinfachen, generell staatliches Handeln auf das von Marktwirtschaftlern für notwendig erachtete Maß zu beschränken und statt dessen dezentrale Strukturen auf der regionalen Ebene zu stärken. Die Reformen in den Ländern führen aber in der Regel zu einer Aufgabenverlagerung auf die Kreise, und zwar sowohl von der Landesebene – nach unten – als auch von den Gemeinden – nach oben – und bewirken so faktisch – ohne Gemeindegebietsreform – eine Schwächung der Gemeinden, insbesondere im Stadt-Umland-Verhältnis.

Viertens. Diese Entwicklungen kann man nicht ignorieren, man muss sie aber auch nicht hinnehmen. Es gibt nämlich sowohl gesellschaftliche Veränderungen als auch rechtliche und politische Verteidigungslinien, die der Europäischen Stadt und damit der kommunalen Selbstverwaltung neue Chancen eröffnen:

Stadtkerne und Stadtbild bewahren, pflegen und vitalisieren = Zunächst ist festzustellen, dass die Kerne der Europäischen Städte – die heutigen Innenstädte – über alle gesellschaftlichen, politischen, sozialen und kulturellen Entwicklungen und deren Brüche hinweg ihre gestalt- und funktionsbestimmende Rolle behalten haben. Mit ihrer historischen, baulichen und funktionalen Dichte bestimmen sie das Grundmuster der räumlichen Stadtstruktur, ermöglichen Orientierung und stiften Identifikation für die Bürgerinnen und Bürger. Der so vom Kern her bestimmte Typus der Europäischen Stadt  wurde weiterentwickelt, modifiziert, aber nie aufgegeben. Auch der überall festzustellende Strukturwandel der Wirtschaft, die räumliche und soziale Segregation sowie der Verlust der Standortbindungen von Betrieben, Beschäftigten und Bewohnern hat diese Kerne – anders als z. B. in den USA – nicht zerstört. Anstatt also vor den genannten Prozessen zu kapitulieren, sollte man vielmehr die Rahmenbedingungen – insbesondere beim Planungsrecht, im Umgang mit den öffentlichen Räumen, in der Verwaltungsstruktur und bei den Finanzen – so nutzen bzw. auch verändern, dass die Europäische Stadt weiterhin eine realistische Chance behält.

Chancen des demographischen Wandels nutzen = Vor dem Hintergrund der erkennbaren demographischen Veränderungen sollten die Städte sowohl aus ökonomischen als auch aus sozialen Gründen viel konsequenter als bisher die Vorteile einer Funktionsmischung ins Zentrum ihrer Stadtpolitik stellen. Das Zusammenführen von Wohnen, Arbeit, Handel, Bildung, Freizeit und ÖPNV - kurz: die kompakte, nutzungsgemischte und sozial integrierende Europäische Stadt – ist nicht nur ökonomisch, sondern auch ökologisch sinnvoll. Ein wachsender Anteil Älterer will die breiten Infrastrukturangebote in den Städten – von Bildung und Kultur über Sozial- und Gesundheitsdienste, den Handel bis zum ÖPNV – nutzen und strebt aus dem Umland zurück in die Städte. Generell wird in den Städten die Zahl der über 60jährigen und der Bürgerinnen und Bürger mit Migrationshintergrund – und damit die Integrationsaufgabe – deutlich zunehmen. Hierauf müssen die Städte mit Angeboten für neue Wohnformen und generell mit einem systematischen Umbau ihrer öffentlichen Infrastruktur, ihrer sozialen und kulturellen Angebote und einer stärkeren Einbindung privater Initiativen reagieren,auch um ihre soziale und ethnische Integrationsfähigkeit zu erhalten. Darüber hinaus werden in Regionen mit deutlich sinkenden Einwohnerzahlen kleine Gemeinden nicht mehr in der Lage sein, den gewohnten Standard kommunaler Daseinsvorsorge zu organisieren und zu finanzieren. Dies wird nur noch in den Städten und mit Hilfe von Netzwerken aus mehreren Städten und Gemeinden gelingen.

Steuerungsfähigkeit wiederherstellen = Eine solche zentrenorientierte Infrastrukturpolitik verlangt den Einsatz und die Bündelung aller städtischen Ressourcen. Das kommunale Planungs- und Ortsrecht, die wirtschaftliche Betätigung in den Aufgabenfeldern der kommunalen Daseinsvorsorge sowie der Personalund Finanzmitteleinsatz müssen mittels integrierter Stadtentwicklungsplanung deutlich besser miteinander verzahnt und über eine einheitliche Stadtpolitik gesteuert werden. Dies gilt auch für die im Zuge einer rein betriebswirtschaftlich orientierten Politik der Verwaltungsmodernisierung dezentral organisierten Verwaltungseinheiten und städtischen Einrichtungen. Städtische Unternehmen sollten für eine integrierte Stadtpolitik genutzt  und nicht verkauft werden. Generell sollte im Rahmen der kommunalen Daseinsvorsorge an der kommunalen Eigenproduktion auch deshalb festgehalten werden, um sowohl Qualitätsstandards beeinflussen als auch Produktions-know-how und Steuerungskapazität gegenüber den sozial und ökologisch „blinden“ liberalisierten Märkten im Interesse der Bürgerinnen und Bürger erhalten zu können.

Lokale Autonomie sichern = Das Selbstverständnis der Städte als selbstorganisierter Gesellschaft vor Ort – und nicht als untere staatliche Verwaltungsebene – muss in der öffentlichen Debatte viel stärker als bisher artikuliert werden. Kommunale Selbstverwaltung und die damit verbundene kommunale Eigenständigkeit im Staatsaufbau ist orts- und bürgernah und bietet außerdem zwei außerordentlich wichtige Vorteile, die gerade in Zeiten grundlegender Veränderungen (im ökonomischen Bereich die Globalisierung, im politischen Bereich die Vertiefung  und Erweiterung der EU) von besonderer Bedeutung sind: Zum einen ist dieses dezentrale System von Städten und ihren Netzwerken besonders flexibel und kann die unterschiedlichen Entwicklungen in den einzelnen Räumen eines großen Flächenstaates – erst recht der Europäischen Union – viel besser aufnehmen, als dies eine Zentralverwaltung könnte. Zum anderen ist mit diesem System die für grundlegende Entscheidungen unabdingbare Zustimmung der Bevölkerung eher erreichbar als auf nationaler oder europäischer Ebene. Deshalb muss das in Art. 28 II GG enthaltene Subsidiaritätsprinzip über Art. 5 EGV hinaus als institutionelle Garantie lokaler Autonomie auch im neuen EU-Verfassungsvertrag verankert werden. Außerdem muss die Föderalismusreform II dazu genutzt werden, die kommunale Autonomie auf der örtlichen und regionalen Ebene stärken.

Gemeindefinanzen verbessern und neu strukturieren = Eine umfassende Gemeindefinanzreform muss zunächst eine Neujustierung von Aufgaben und Finanzausstattung der Städte und Gemeinden vornehmen, um deren strukturelle Defizite zu beseitigen. Dies verlangt die strikte Beachtung des Konnexitätsprinzips. Außerdem gehört dazu die dauerhafte und uneingeschränkte Gewährleistung einer wirtschaftsbezogenen Gemeindesteuer mit Hebesatzrecht; eine reformierte Grundsteuer mit stärkerer Ertragskraft und Mobilisierungswirkung für erschlossenes Bauland; eine neue stadt- und umweltverträgliche Konzeption der Verkehrsfinanzierung mit stärkerer Orientierung am Nutzer (über Mineralölsteuer, Straßenbenutzungsgebühren, Erschließungs- und Nahverkehrsabgabe); eine Umgestaltung der bisherigen starren und sektoralen Förderpraxis, um durch eine dezentralisierte Förderpolitik auf der kommunalen Ebene eine ressortübergreifende Bündelung und Verknüpfung der einzelnen kommunalen Aufgabenfelder (Städtebau, Wohnraumförderung, Sozial-, Kultur- und Bildungsarbeit, Verkehrspolitik, Umweltschutz, Wirtschaftsförderung und Infrastrukturpolitik) im Rahmen einer integrierten Stadtpolitik zu ermöglichen und damit die Handlungsautonomie und Eigenverantwortung der Städte und Gemeinden zu stärken.

Regionale Kooperation in Städteregionen organisieren = Das leistungsfähige dezentrale Organisationsmodell „kommunale Selbstverwaltung“ muss in seiner konkreten Ausgestaltung den tatsächlichen Entwicklungen angepasst werden, um die Aufgaben der Zukunft auf der kommunalen Ebene bewältigen zu können. Auf nationaler Ebene ist generell festzustellen, dass Zahl und Umfang der Aufgaben, die von den einzelnen Städten und Gemeinden im derzeitigen Gebietszuschnitt nicht mehr allein bewältigt werden können, stark zugenommen haben. Im Europäischen Binnenmarkt verstärkt der verschärfte Wettbewerb den Druck auf die Städte und Gemeinden zur Zusammenarbeit in den Regionen. Ziel der Verwaltungsstrukturreformen in den Ländern muss es daher sein, im unmittelbaren Gegenüber von Staat und Stadt die gemeindliche Selbstverwaltung in ihrer Handlungsfähigkeit und in ihrem Gestaltungsspielraum zu stärken. Dazu sind den Städten und Gemeinden alle die Aufgaben zuzuweisen, die örtlich bewältigt werden können (Subsidiaritätsgedanke), was in einigen Ländern auch Gemeindegebietsreformen voraussetzt. Zwischen den Städten und Gemeinden einerseits sowie der Landesverwaltung andererseits sollte es dann nach meiner Auffassung nur noch eine – und zwar kommunal organisierte – regionale Ebene geben, unter Verzicht auf bzw. Integration von Regierungsbezirken, Zweckverbänden und Kreisen. Diese Städteregionen würden jeweils von den kreisfreien Städten sowie den Städten und Gemeinden mehrerer Kreise einer funktional gewachsenen Region gebildet und alle kommunalen Aufgaben auf der regionalen Ebene übernehmen.

Fünftens und Fazit. Eine leistungsfähige kommunale Selbstverwaltung wird es auf Dauer nur geben, wenn es gelingt, die Kongruenz von Aufgaben- und räumlichen Verwaltungsstrukturen sowie der entsprechenden Finanzierungsgrundlagen wiederherzustellen. Eine so modernisierte gemeindliche Selbstverwaltung wäre aufgrund ihrer Effizienz, Ortsnähe und demokratischen Legitimation die notwendige Basis für eine das Subsidiaritätsprinzip endlich ernst nehmende, bürgerschaftlich verankerte und getragene Europäische Union. Gerade angesichts der Erweiterungder EU auf 27 Mitgliedstaaten mit insgesamt rd. 490 Mio Einwohnern auf 4,2 Mio km2 sollte dieses Angebot genutzt werden.

Folkert Kiepe ist Beigeordneter des Deutschen Städtetages (DST) für Stadtentwicklung, Bauen, Wohnen und Verkehr. Der Beitrag wurde unter dem Titel „Die europäische Stadt – Auslaufmodell oder Kulturgut und Kernelement der Europäischen Union ?“ auf einem DST-Symposion vorgetragen.